Новое выступление главы SEC США: конец десятилетия хаоса — крипторегулирование вступает в эпоху ясности

Автор: Пол С. Аткинс, председатель Комиссии по ценным бумагам и биржам США

Подготовка перевода: Luffy, Foresight News

Дамы и господа, доброе утро! Благодарю за теплые приветственные слова и приглашение выступить сегодня здесь, где мы продолжим обсуждение того, как США могут возглавить следующую эру финансовых инноваций.

Недавно говоря о лидерстве США в цифровой финансовой революции, я описал «Project Crypto» как регуляторную рамку, созданную для соответствия энергии американских новаторов (Примечание: Комиссия по ценным бумагам и биржам США запустила инициативу Project Crypto 1 августа этого года с целью обновления правил регулирования ценных бумаг, чтобы сделать финансовые рынки США совместимыми с блокчейном). Сегодня я хотел бы очертить дальнейшие шаги этого процесса. В основе этого шага лежит соблюдение принципов базовой справедливости и здравого смысла при применении федерального законодательства о ценных бумагах к криптоактивам и связанным с ними сделкам.

В ближайшие месяцы, как я ожидаю, SEC рассмотрит возможность создания системы классификации токенов, основанной на давно существующем анализе инвестиционных контрактов по тесту Хауи, одновременно признавая границы применимости наших законов и нормативных актов.

Содержание моего выступления во многом опирается на новаторскую работу Специальной рабочей группы по криптовалютам под руководством комиссара Хестер Пирс. Комиссар Пирс разработала рамочный подход, направленный на обеспечение последовательного и прозрачного регулирования криптоактивов в рамках законодательства о ценных бумагах, исходя из их экономической сути, а не лозунгов или паники. Я еще раз подтверждаю, что разделяю ее видение. Я высоко ценю ее лидерские качества, труд и настойчивость, проявленные за эти годы в продвижении данной тематики. Мы долго работали вместе, и я очень рад, что она согласилась взять на себя эту задачу.

Мое выступление будет посвящено трем основным темам: во-первых, важность четкой системы классификации токенов; во-вторых, логика применения теста Хауи с признанием факта возможного прекращения действия инвестиционного контракта; в-третьих, что это означает на практике для новаторов, посредников и инвесторов.

Прежде чем начать, я хотел бы еще раз подчеркнуть: хотя сотрудники SEC усердно работают над проектом поправок к правилам, я полностью поддерживаю усилия Конгресса по включению всеобъемлющей правовой базы для структуры рынка криптоактивов в писаные законы. Мое видение соответствует законопроектам, которые сейчас рассматриваются Конгрессом, и призвано дополнять, а не заменять ключевую работу законодателей. Мы с комиссаром Пирс выделили поддержку действий Конгресса в приоритеты и продолжим делать это.

Мне было приятно работать с исполняющим обязанности председателя Фэмом, и я желаю успешного и быстрого подтверждения президентом Трампом кандидатуры Майка Селига на пост председателя Комиссии по торговле товарными фьючерсами США (CFTC). Опыт совместной работы с Майком в последние месяцы убедил меня, что мы все стремимся помочь Конгрессу быстро продвинуть межпартийный законопроект о структуре рынка и представить его на подпись президенту Трампу. Нет ничего лучше хорошо проработанных законов, принятых Конгрессом, для эффективного предотвращения злоупотреблений со стороны регуляторов.

Чтобы успокоить мою команду по комплаенсу, я делаю стандартный отказ от ответственности: мое выступление отражает исключительно мою личную позицию в качестве председателя и может не отражать позицию других комиссаров или SEC в целом.

Десятилетие неопределенности

Если вы уже устали слышать вопрос «относятся ли криптоактивы к ценным бумагам?», я вас прекрасно понимаю. Этот вопрос вводит в заблуждение, потому что «криптоактивы» не являются термином, определенным в федеральном законодательстве о ценных бумагах; это техническое описание, указывающее лишь на способ хранения записей и передачи стоимости, практически не затрагивая юридические права, прикрепленные к конкретному инструменту, или экономическую суть конкретной сделки, которые как раз и имеют ключевое значение для определения того, является ли актив ценной бумагой.

Я считаю, что большинство криптовалют, обращающихся сегодня на рынке, сами по себе не являются ценными бумагами. Конечно, тот или иной токен может продаваться в рамках эмиссии ценных бумаг как часть инвестиционного контракта; это не радикальная точка зрения, а прямое применение закона о ценных бумагах. Законодательный акт, определяющий ценные бумаги, перечисляет распространенные инструменты, такие как акции, векселя, облигации, и добавляет более широкую категорию: «инвестиционный контракт». Последняя описывает отношения между сторонами, а не постоянную метку, прикрепленную к предмету. К сожалению, в законе не дается и определение этой категории.

Инвестиционный контракт может быть исполнен или расторгнут. Неправильно считать, что инвестиционный контракт действует бессрочно только потому, что объект такого контракта продолжает торговаться в блокчейне.

Однако за прошедшие годы многие придерживались мнения: если токен когда-то входил в объект инвестиционного контракта, он навсегда остается ценной бумагой. Эта ошибочная точка зрения дополнительно предполагает, что каждая последующая сделка с этим токеном (где бы и когда бы она ни происходила) является сделкой с ценной бумагой. Я с трудом могу согласить эту позицию с буквой закона, прецедентами Верховного суда или здравым смыслом.

Тем временем разработчики, биржи, депозитарии и инвесторы блуждали в тумане без руководства SEC и вместо поддержки сталкивались с препятствиями. То, что они видели — токены, выполнявшие функции платежных средств, инструментов управления, коллекционных предметов или ключей доступа, — либо представляло собой гибридный дизайн, который трудно отнести к какой-либо существующей категории. Долгое время позиция регулятора заключалась в обращении со всеми этими токенами так, будто они являются ценными бумагами.

Такая позиция несостоятельна и непрактична. Она порождает огромные издержки при крайне низкой эффективности; она несправедлива по отношению к участникам рынка и инвесторам, противоречит закону и провоцирует отток предпринимателей за границу. Реальна такова: если США потребуют, чтобы каждая блокчейн-инновация проходила через минное поле законодательства о ценных бумагах, эти инновации просто мигрируют в те юрисдикции, которые готовы четко различать типы активов и заранее устанавливать для них правила.

Напротив, мы поступим так, как должны поступать регуляторы: определим четкие границы и разъясним их понятным языком.

Ключевые принципы Project Crypto

Прежде чем изложить свои взгляды на применение закона о ценных бумагах к криптовалютам и связанным с ними сделкам, я хотел бы обозначить два базовых принципа, которыми я руководствуюсь.

Во-первых, независимо от того, оформлена ли акция бумажным сертификатом, учтена ли в счетах хранилища и клиринговой корпорации (DTCC) или представлена в виде токена в публичном блокчейне, по своей сути она остается акцией; облигация не перестает быть облигацией только потому, что выплаты по ней отслеживаются через умный контракт. Независимо от формы представления, ценная бумага остается ценной бумагой. Это понятие очевидно.

Во-вторых, экономическая суть превосходит формулировку. Если актив по своей сути представляет собой притязание на прибыль определенного предприятия и был выпущен с обещанием, подразумевающим зависимость от ключевых управленческих усилий третьих лиц, то даже если он называется «токеном» или «невзаимозаменяемым токеном (NFT)», он не освобождается от действия действующего законодательства о ценных бумагах. И наоборот, факт того, что токен когда-то входил в сделку по привлечению финансирования, не означает, что он волшебным образом превращается в акции операционной компании.

Эти принципы не новы. Верховный суд неоднократно подчеркивал, что при определении применимости законодательства о ценных бумагах следует обращать внимание на суть сделки, а не на ее форму. Новизна заключается в масштабах и темпах эволюции типов активов на этих новых рынках. Такой темп требует гибкого реагирования на острую потребность участников рынка в руководящих указаниях.

Последовательная система классификации токенов

Имея в виду вышеизложенное, я хотел бы очертить свои текущие взгляды на различные категории криптоактивов (обратите внимание, этот перечень не является исчерпывающим). Данная рамка была сформирована на основании месяцев круглых столов, более сотни встреч с участниками рынка и сотен письменных отзывов общественности.

• Во-первых, исходя из законопроектов, рассматриваемых Конгрессом в настоящее время, я считаю, что «цифровые товары» или «сетевые токены» не являются ценными бумагами. Стоимость этих криптоактивов по своей сути связана с программным функционированием «функционально полноценных» и «децентрализованных» криптографических систем и возникает вследствие этого, а не из ожидаемой прибыли от ключевой управленческой деятельности третьих лиц.

• Во-вторых, я считаю, что «цифровые коллекции» не являются ценными бумагами. Эти криптоактивы предназначены для коллекционирования и использования; они могут представлять собой право или предоставлять владельцу цифровые выражения или цитаты произведений искусства, музыки, видео, коллекционных карточек внутриигровых предметов или интернет-мемов, персонажей, актуальных событий, трендов. Покупатели цифровых коллекций не ожидают получения прибыли от повседневной управленческой деятельности других лиц.

• В-третьих, я считаю, что «цифровые утилитарные токены» не являются ценными бумагами. Эти криптоактивы обладают практической функциональностью, например, в виде членских прав, билетов, сертификатов, доказательств собственности или идентификационных бейджей. Покупатели таких цифровых утилит не ожидают получения прибыли от повседневной управленческой деятельности других лиц.

• В-четвертых, «токенизированные ценные бумаги» есть и всегда будут являться ценными бумагами. Эти криптоактивы представляют собой право собственности на финансовые инструменты, перечисленные в определении «ценная бумага», которые регистрируются в криптографической сети.

Тест Хауи, обязательства и прекращение действия

Хотя большинство криптоактивов сами по себе не являются ценными бумагами, они могут становиться частью инвестиционного контракта или находиться под его действием. Такие криптоактивы обычно сопровождаются определенными заявлениями или обязательствами, исполнение которых требует от эмитента управленческой деятельности, тем самым удовлетворяя критериям теста Хауи.

Суть теста Хауи заключается в следующем: вложение денежных средств в общее дело с обоснованным ожиданием получения прибыли посредством ключевых управленческих усилий других лиц. Ожидание прибыли покупателя зависит от наличия у эмитента заявлений или обязательств о проведении такой ключевой управленческой деятельности.

На мой взгляд, такие заявления или обязательства должны ясно и недвусмысленно описывать ключевую управленческую деятельность, которую будет осуществлять эмитент.

Следующий вопрос заключается в том: как криптоактивы, не относящиеся к ценным бумагам, освобождаются от инвестиционного контракта? Ответ прост и глубок: эмитент либо исполнил заявленное обязательство, либо не исполнил его, либо контракт был расторгнут по иным основаниям.

Для лучшего понимания я хотел бы упомянуть одно место среди холмов штата Флорида. Я очень хорошо знаю его с детства; именно там некогда располагался центр цитрусовой империи Уильяма Дж. Хауи. В начале двадцатого века Хауи приобрел более шестидесяти тысяч акров незаселенных земель и посадил деревья апельсинов и грейпфрутов рядом со своим особняком. Его компания продавала участки садов частным инвесторам и брала на себя обязанность выращивать, собирать урожай и продавать плоды.

Верховный суд рассмотрел эту схему Хауи и установил критерий оценки для определения инвестиционного контракта, который оказал влияние на несколько поколений. Однако сегодня земля Хауи изменилась до неузнаваемости. Построенный им в 1925 году в округе Лейк (штат Флорида) особняк стоит и спустя столетие, служа площадкой для свадеб и других мероприятий, тогда как большую часть окружающих его цитрусовых рощ уже нет: их сменили курортные зоны, поля для гольфа чемпионата уровня и жилые массивы, ставшие идеальным местом для проживания пенсионеров. Трудно поверить, что кто-то сегодня, стоя на этих зеленых газонах или улочках с тупиками, решил бы, что они представляют собой ценные бумаги. Тем не менее, на протяжении многих лет мы наблюдали, как один и тот же тест жестко применялся к цифровым активам, которые также пережили столь же глубокие трансформации, но продолжают носить первоначальные ярлыки выпуска, словно ничего не изменилось.

Земля вокруг особняка Хауи никогда сама по себе не была ценной бумагой; она стала объектом инвестиционного контракта благодаря конкретной схеме, и когда эта схема прекратила свое действие, она больше не подлежала регулированию как инвестиционный контракт. Разумеется, несмотря на кардинальные изменения бизнеса, ведшегося на этой земле, сама земля оставалась неизменной.

Наблюдения комиссара Пирс абсолютно верны: на ранних этапах выпуска токенов проекта могут присутствовать признаки инвестиционного контракта, однако данные обязательства не действуют вечно. Сеть созревает, код внедряется, управление децентрализуется, а роль эмитента ослабевает или вообще исчезает. Наступает момент, когда покупатели больше не зависят от ключевой управленческой деятельности эмитента, и большинство сделок с токенами не строится на обоснованном ожидании того, что «определенная команда все еще контролирует процесс». Другими словами, токен не становится ценной бумагой навсегда только потому, что изначально продавался как часть инвестиционного контракта, точно так же, как поле для гольфа не становится ценной бумагой только потому, что ранее оно входило в состав инвестиционного плана по выращиванию цитрусовых.

Когда инвестиционный контракт можно признать исполненным или расторгнутым согласно его условиям, токены могут продолжать торговаться, однако эти сделки не становятся сделками с ценными бумагами исключительно из-за истории происхождения токена.

Как известно многим из вас, я активно выступаю за создание суперприложений в финансовой сфере, то есть платформ, которые по единому регуляторному разрешению позволяют хранить и торговать различными категориями активов. Я поручил сотрудникам SEC подготовить соответствующие предложения для рассмотрения: позволять обращение токенов, связанных с инвестиционными контрактами, на платформах, не находящихся под прямым регулированием SEC, включая посредников, зарегистрированных в Комиссии по торговле товарными фьючерсами США (CFTC) или подчиняющихся государственным регуляторным системам. Хотя деятельность по привлечению финансирования по-прежнему должна регулироваться SEC, мы не должны тормозить инновации и ограничивать выбор инвесторов, требуя обращения базового актива исключительно в рамках одного конкретного регуляторного режима.

Важно понимать, что это вовсе не означает, что мошенничество внезапно стало приемлемым или интерес SEC к нему снизился. Антифродовые положения по-прежнему применяются к ложным заявлениям и упущениям информации, связанным с продажей инвестиционных контрактов, даже если сам базовый актив не является ценной бумагой. Разумеется, поскольку данные токены относятся к товарам, находящимся в межштатной торговле, Комиссия по торговле товарными фьючерсами США (CFTC) обладает полномочиями по борьбе с мошенничеством и манипуляциями и может принимать меры против недобросовестных действий в этих торговых операциях.

Это означает, что наши правила и практика правоприменения будут соответствовать экономической сути того факта, что «инвестиционный контракт может быть расторгнут, а сеть способна функционировать автономно».

Регуляторные действия в сфере криптовалют

В ближайшие месяцы, в соответствии с представлением законопроектов, рассматриваемых Конгрессом, я надеюсь, что SEC также рассмотрит ряд положений об освобождении от регулирования, направленных на создание специально адаптированного механизма эмиссии для криптоактивов, являющихся частью инвестиционного контракта или находящихся под его действием.

Я поручил сотрудникам подготовить соответствующие рекомендации для рассмотрения Советом директоров SEC, которые будут способствовать привлечению финансирования, интеграции инноваций и при этом гарантировать защиту инвесторов.

Упростив данный процесс, инноваторы в области блокчейна смогут сосредоточиться на разработке и взаимодействии с пользователями, а не блуждать в лабиринтах регуляторной неопределенности. Кроме того, такой подход поможет сформировать более инклюзивную и динамичную экосистему, в которой проекты меньшего масштаба с ограниченными ресурсами смогут свободно экспериментировать и процветать.

Разумеется, мы продолжим тесно сотрудничать с Комиссией по торговле товарными фьючерсами США (CFTC), банковскими регуляторами и соответствующими подразделениями Конгресса, чтобы обеспечить наличие подходящих регуляторных рамок для криптоактивов, не относящихся к ценным бумагам. Наша цель заключается не в расширении юрисдикции SEC, а в том, чтобы создать условия для бурного развития процессов привлечения финансирования при одновременном обеспечении защиты инвесторов.

Мы продолжим прислушиваться к мнениям различных сторон. Специальная рабочая группа по криптовалютам и профильные подразделения провели множество круглых столов и изучили большое количество письменных отзывов, однако нам требуется обратная связь в большем объеме. Нам нужны отзывы от инвесторов, разработчиков, обеспокоенных выполнением обязательств по поставке кода, а также традиционных финансовых учреждений, желающих участвовать в ончейн-рынках, но при этом не нарушающих правила, созданные еще для бумажной эпохи.

Наконец, как я уже упоминал ранее, мы будем продолжать поддерживать усилия Конгресса по включению усовершенствованной правовой базы структуры рынка в писаные законы. Хотя SEC может давать обоснованные интерпретации в рамках действующего законодательства, будущий состав SEC вполне способен изменить курс. Именно поэтому разработка специально адаптированных законодательных актов имеет столь важное значение, и почему я с удовольствием поддержу цель президента Трампа по принятию закона о структуре рынка криптовалют до конца года.

Честность, ясность и верховенство права

Теперь я хотел бы четко обозначить, что данная рамка из себя не подразумевает. Это не обещание SEC ослабить правоприменительную практику; мошенничество остается мошенничеством. Несмотря на то что SEC защищает инвесторов от мошенничества на рынке ценных бумаг, в правительстве федерального уровня существует множество других регулирующих органов, обладающих возможностями для мониторинга и предотвращения незаконных действий. При этом хочу отметить следующее: если вы собираете средства под предлогом строительства сети, а затем скрываетесь с деньгами, мы обязательно вас найдем и примем самые строгие законные меры.

Данный подход является обязательством перед честностью и прозрачностью. Предпринимателям, желающим вести бизнес в США и готовым соблюдать четкие правила, нельзя отвечать лишь безразличным shrug'ом, угрозами или повестками; инвесторам, пытающимся отличить покупку токенизированных акций от приобретения игровых коллекционных предметов, нельзя предлагать лишь сложную паутину правоприменительных мер.

И самое главное, данная рамка демонстрирует скромное понимание границ собственных полномочий SEC. Конгресс принял законодательство о ценных бумагах для решения конкретной проблемы — ситуации, когда люди передают свои деньги другим на основании обещаний, основанных на их честности и способности выполнить обязательства. Эти законы не предназначались для того, чтобы служить универсальной хартией для регулирования всех новых форм ценности.

Договоры, свобода и ответственность

Позвольте мне завершить выступление историческим обзором, приведенным в выступлении комиссара Пирс, состоявшемся в мае этого года. Она воскресила дух американского патриота, который подвергал себя огромному личному риску и буквально боролся за жизнь, отстаивая принцип, согласно которому свободные люди не должны подчиняться произвольным постановлениям.

К счастью, наша работа не требует подобных жертв, но принцип остается прежним. В свободном обществе правила, регулирующие экономическую жизнь, должны быть познаваемыми, разумными и надлежащим образом ограниченными. Когда мы расширяем действие закона о ценных бумагах за пределы его предполагаемых границ, когда мы презюмируем виновность любых инноваций, мы отходим от этого фундаментального принципа. Признавая границы своих полномочий, утверждая возможность расторжения инвестиционных контрактов и способность сетей самостоятельно функционировать на основе их собственной ценности, мы воплощаем этот принцип в жизнь.

Разумный подход SEC к регулированию криптовалют сам по себе не определит судьбу рынка или любого отдельного проекта — это решит рынок. Однако он поможет убедиться в том, что США останутся местом, где люди могут экспериментировать, учиться, терпеть неудачи и побеждать в рамках твердых и справедливых правил.

В этом заключается смысл Project Crypto и та цель, к которой должна стремиться SEC. Как председатель, я даю вам сегодня обещание: мы не позволим страху перед будущим загнать нас в прошлое; мы не забудем, что за каждой дискуссией о токенах стоят живые люди — предприниматели, прилагающие усилия для создания решений, работники, инвестирующие в завтрашний день, и американцы, стремящиеся поделиться плодами процветания нашей страны. Роль SEC состоит в том, чтобы служить этим трем категориям граждан.

Спасибо всем за внимание. Надеюсь продолжить нашу дискуссию в ближайшие месяцы.