Полный текст выступления председателя SEC США об «криптоплане»

Докладчик: Пол С. Аткинс, председатель SEC

Адаптация: Алекс Лю, Foresight News

Лидерство США в революции цифровых финансов

Добрый день всем. Спасибо Норму за теплый прием и благодарю вас за приглашение. Я крайне рад возможности присутствовать вместе с вами, особенно в этот момент, который, как я считаю, является ключевым для демонстрации лидерства США на рынке криптоактивов. Прежде чем поделиться своими размышлениями, хочу поблагодарить America First Policy Institute за организацию этой своевременной дискуссии. Кроме того, во избежание недопонимания со стороны служб комплаенса, должен заявить, что мнения, выраженные мною сегодня здесь, являются исключительно моими личными взглядами и не обязательно отражают позицию самой SEC или других ее членов.

Сегодня я хотел бы рассказать о том, что мы с комиссаром Хестер Пирс называем «Криптопроектом (Project Crypto)», который станет «Полярной звездой» для SEC в рамках исторических усилий президента Трампа по превращению США в «глобальную криптостолицу». Однако прежде чем переходить к обсуждению нашего плана по доминированию на крипторынке, мне хотелось бы кратко пройти через несколько поворотных моментов в истории рынков капитала, поскольку они во многом схожи с текущей ситуацией, а будущее, которое мы создаем, должно соответствовать наследию, которое нам досталось.

От платана до блокчейна: эволюция рынков капитала

Ветер инноваций всегда пронизывал наши рынки капитала, иногда обрушиваясь подобно урагану. В 1792 году он закачал ветви одного платана —— в его тени более двадцати брокеров собрались вместе, подписали соглашение и положили начало предшественнику Нью-Йоркской фондовой биржи. Это рукописное соглашение на пергаменте, состоявшее менее чем из ста слов, открыло эпоху элегантной системы, которая веками определяла порядок движения капитала.

На протяжении веков наши рынки никогда не стояли на месте. Они расширялись, эволюционировали и трансформировались под влиянием современных идей и технологий. Рынки полны жизни именно благодаря участию людей. Они направляют человеческую креативность на решение самых сложных задач общества и вознаграждают тех, кто создает наиболее ценные и востребованные решения, посредством механизмов стимулирования. Именно так работает «невидимая рука», о которой писал Адам Смит: даже преследуя собственные интересы, люди через рыночные механизмы приносят пользу общественному благу.

Задача SEC заключается в защите такого рынка, где человеческая креативность и навыки служат обществу. На протяжении своей истории SEC как способствовала инновациям, так и, увы, подавляла их. К счастью, силы прогресса в итоге берут верх. Когда наша регуляторная политика встречает инновации с осторожностью, а не со страхом, лидирующие позиции США лишь укрепляются.

В 1960-е годы——когда я еще не участвовал в этом процессе——Уолл-стрит переживала бычий рынок, но скрытые процессы функционирования рынка постоянно давали сбои. Большинство операций по клирингу и расчетам по-прежнему зависело от дорогостоящих и громоздких процедур. Бумажные сертификаты акций накапливались горами, и курьерам приходилось возить их на тележках туда-сюда между Уолл-стрит и финансовыми центрами по всей стране.

Эта бумажная система клиринга и расчетов была создана в более размеренные времена и явно не справлялась с резко растущим объемом торгов. Задержка работы одной компании тянула за собой всю цепочку; ценные бумаги регулярно терялись или похищались; количество неудачных сделок резко возросло; некоторые недостаточно капитализированные брокеры фактически оказывались на грани банкротства из-за сбоев в торговле. В результате время торгов было сокращено, а биржи даже прекращали работу по средам, чтобы дать компаниям возможность расправляться с горами бумажных сертификатов.

Тогдашний председатель SEC назвал этот системный крах «самым серьезным и продолжительным кризисом в истории индустрии ценных бумаг за последние 40 лет …… сопровождавшимся банкротством компаний и резким падением доверия инвесторов». Безусловно, SEC тогда отреагировала оперативно и помогла участникам рынка создать то, что сегодня всем известно как American Depository Trust & Clearing Corporation (DTCC), навсегда изменив способы владения ценными бумагами и торговли ими.

После этого отпала необходимость в постоянном перемещении бумажных сертификатов между клиентами и брокерами или между самими брокерами. Право собственности на ценные бумаги стало фиксироваться в виде электронных записей. Физические сертификаты были «заморожены» и надежно помещены в хранилища, а право собственности передавалось через компьютерные системы, что заложило основу для современных клиринговых и расчетных систем.

Подобно телетайпу (тикерной ленте) рядом со мной, который был настоящим прорывом в передаче рыночной информации того времени, позволяя американцам получать котировки в реальном времени строчка за строчкой, инновации не должны оставаться лишь воспоминанием о прошлом.

К концу 1990-х годов электронные торговые системы вышли на первый план, поставив под сомнение многие устоявшиеся принципы традиционной структуры рынков. Тогдашний председатель SEC Артур Левитт также считал, что SEC обязана обеспечить регулируемую гибкость для инноваций в электронной торговле. В результате в 1999 году были внедрены Правила альтернативных торговых систем (Reg ATS), которые позволили этим платформам регистрироваться в качестве брокеров, а не традиционных бирж.

Это приводит нас к сегодняшнему дню —— моменту, когда требуются американские амбиции, и проекту, способному эти амбиции реализовать.

Наша регуляторная архитектура не должна быть навечно зафиксирована в эру аналоговых технологий, отказываясь осваивать новые горизонты. В конце концов, будущее приближается все быстрее, и мир нас ждать не будет. США не могут просто успевать за революцией цифровых активов; мы обязаны вести ее за собой.

Создавая будущее: лидерство США в золотой век финансов

Сегодня я хотел бы объявить миру, что под моим руководством SEC не останется пассивным зрителем, наблюдая, как инновации процветают за рубежом, в то время как наши собственные рынки капитала стоят на месте. Чтобы воплотить в жизнь президентскую стратегию Трампа по превращению США в глобальную криптостолицу, SEC должна комплексно оценить потенциальные преимущества и риски перевода наших рынков офлайн в блокчейн.

Мы стоим на пороге новой главы в истории рынков капитала. Как я упоминал выше, сегодня я официально объявляю о запуске «Криптопроекта» — инициативы, охватывающей всю структуру SEC, цель которой — модернизировать законодательство о ценных бумагах, чтобы финансовые рынки США могли полностью мигрировать в блокчейн.

Еще несколько недель назад президент Трамп подписал закон GENIUS, установивший золотой стандарт регулирования стейблкоинов в сфере глобальных платежей. После подписания документа он публично поддержал принятие Конгрессом закона о структуре крипторынка в текущем году. Я высоко оцениваю межпартийную поддержку, продемонстрированную Палатой представителей в ходе этого процесса, и ожидаю, что Сенат дополнит соответствующее законодательство, чтобы создать институциональную защиту наших рынков от произвола регуляторов и закрепить лидирующие позиции США в мировой криптоиндустрии.

Вчера Рабочая группа по рынку цифровых активов при Президенте опубликовала отчет PWG, содержащий четкие рекомендации для SEC и других федеральных ведомств с целью создания рамки для поддержания лидерства США на рынке криптоактивов. Этот документ представляет собой дорожную карту, призванную обеспечить технологическое превосходство Америки в области блокчейна и криптографии. Как сказал президент на прошлой неделе, он хочет, чтобы «весь мир работал на американской технологической инфраструктуре». Я готов внести свой вклад в достижение этой цели.

В связи с этим я запустил Криптопроект и поручил регуляторному управлению SEC тесно сотрудничать с рабочей группой по криптовалютам под руководством комиссара Пирс для оперативной разработки плана реализации рекомендаций отчета PWG. Криптопроект гарантирует, что США сохранят статус страны №1 для стартапов, разработчиков передовых технологий и участников рынков капитала. Мы вернем в страну те криптокомпании, которые покинули США ранее из-за политики прежней администрации «регулирование через силовое давление» и операции «Удушение каналов 2.0 (Operation Chokepoint 2.0)». Будь то устоявшиеся компании или новые участники, SEC приветствует любых игроков рынка, стремящихся к инновациям.

Возвращение криптоактивов в США: новая эра SEC

Криптопроект будет включать серию внутренних инициатив внутри SEC.

Во-первых, мы сосредоточимся на возвращении выпуска криптоактивов в США. Сложные структуры офшорных компаний, имитация децентрализации и правовая неопределенность относительно статуса криптоактивов как ценных бумаг останутся в прошлом. Президент Трамп уже обозначил, что Америка вступает в свой «золотой век» —— и в рамках нашей новой повестки криптоэкономика тоже выйдет на новый золотой уровень.

Руководствуясь рекомендациями отчета PWG, одна из моих главных задач заключается в максимально быстром создании в США регуляторного каркаса для выпуска криптоактивов. Приток капитала является одним из фундаментальных мандатов SEC, однако на протяжении долгих лет комиссия игнорировала потребность рынка в разнообразии и подавляла криптофинансовые модели. Это привело к тому, что рынок криптоактивов постепенно отошел от эмиссии базовых активов, а американские инвесторы лишены возможности участвовать в производительной экономической деятельности с помощью данной технологии. Долгое время SEC придерживалась принципа избегания криптоактивов, и подход «стрелять сначала, задавать вопросы позже» должен навсегда остаться в прошлом.

Несмотря на то что прежняя позиция SEC предполагала классификацию большинства криптоактивов как ценных бумаг, на практике большинство из них таковыми не являются. Тем не менее, из-за расплывчатости критериев «теста Хауи» некоторые разработчики из страха предпочитают трактовать все криптоактивы как ценные бумаги. Предприниматели в США активно используют технологию блокчейн для модернизации традиционных систем и инструментов. Например, действующий сенатор от штата Огайо и бывший предприниматель Берни Моррисоно создал компанию, зарегистрировавшую права на автомобили в блокчейне еще до выборов. Он выявил проблему низкой эффективности при передаче прав собственности и предложил практическое решение на базе блокчейна.

Этим предпринимателям необходима, и они заслуживают, четкая система критериев для определения, подпадают ли их проекты под действие законодательства о ценных бумагах. Я поручил сотрудникам Комиссии разработать однозначные руководства, которые позволят участникам рынка определить, является ли тот или иной криптоактив ценной бумагой или представляет собой инвестиционный контракт. Наша цель — помочь им на основе этих стандартов отнести криптоактивы к конкретным категориям, таким как цифровые коллекционные предметы (NFT), цифровые товары или стейблкоины, и оценить экономическую суть их обращения. Благодаря такой классификации участники смогут выявить наличие у эмитента продолжающихся обязательств или обещаний и решить вопрос о статусе актива как инвестиционного контракта.

Кроме того, классификация актива как ценной бумаги не должна рассматриваться как препятствие для развития. Нам нужна регуляторная среда, адаптированная под криптоценные бумаги, которая позволит этим продуктам процветать на американском рынке. Многие эмитенты предпочтут воспользоваться гибкостью в проектировании финансовых инструментов, которую предоставляет законодательство о ценных бумагах, а инвесторы получат выгоду от таких атрибутов ценных бумаг, как дивиденды и право голоса. Разработчикам проектов не следует форсировать создание DAO, регистрацию офшорных фондов или искусственную децентрализацию на ранних этапах. Я вдохновлен новыми бизнес-приложениями криптоценных бумаг, такими как участие в консенсус-механизмах блокчейна через токенизированные акции.

Таким образом, для криптоактивов, которые действительно подпадают под юрисдикцию закона о ценных бумагах, я поручил подготовить специальные правила раскрытия информации, механизмы освобождения от ответственности и программу «безопасной гавани», включая такие форматы, как первичные предложения монет (ICO), раздачи токенов (эйрдропы) и программы сетевых вознаграждений. Наша цель заключается в том, чтобы эмитенты больше не исключали пользователей из США из-за правовых рисков, а, наоборот, интегрировали их в свои эмиссионные планы, получая выгоду от правовой определенности и благожелательной регуляторной среды. Я убежден, что соблюдение данного курса может спровоцировать «камбрийское взрывное развитие» инноваций.

Кроме того, множество компаний стремятся провести «токенизацию» обыкновенных акций, облигаций, долей в партнерствах и иных ценных бумаг, либо выпустить токенизированные версии бумаг, выпущенных третьими лицами. Из-за регуляторных барьеров в США подобные инновации чаще всего реализуются за границей. В то же время наше политическое управление получило множество запросов — как от хорошо известных на Уолл-стрит корпораций, так и от единорогов Кремниевой долины — с просьбой о получении разрешения на распространение секьюрити-токенов на территории США. Я поручил Комиссии работать с этими компаниями и при необходимости предоставлять регуляторные исключения, чтобы гарантировать, что Америка не останется позади волны криптоинноваций.

Расширение свобод: разнообразие вариантов custody и торговых площадок

Во-вторых, для достижения целей президента SEC обязана гарантировать участникам рынка максимальную свободу при выборе услуг по хранению активов и торговых площадок. Как я уже отмечал, право собственности на частное имущество и самостоятельное им распоряжаться является одной из фундаментальных ценностей Америки. Я твердо уверен, что физические лица имеют полное право использовать кошельки с индивидуальным управлением (self-custody) для хранения своих криптоактивов и участия в on-chain активностях, таких как стейкинг, и т.д. При этом часть инвесторов все равно предпочтет доверить свои активы регулируемым посредникам, зарегистрированным в SEC, например брокерам или инвестиционным консультантам, которые при предоставлении услуг custody сталкиваются с дополнительными регуляторными требованиями.

В течение моего срока полномочий реализация рекомендации отчета PWG о «модернизации обязанностей SEC по хранению активов зарегистрированными посредниками» будет иметь приоритетный характер. Практики предыдущей администрации, такие как «специальный брокерский фреймворк», разъяснение SAB 121 и операция «Удушение каналов 2.0», привели к тому, что в настоящее время на рынке практически отсутствуют легальные провайдеры услуг custody для криптоактивов. Существующие нормы не учитывают специфику криптоактивов. Я поручил сотрудникам проанализировать пути адаптации текущего законодательства, включая возможность предоставления исключений или внесения изменений в правила для стимулирования развития сектора криптоcustody.

Отчет PWG также рекомендует разрешить участникам рынка вести многопрофильную деятельность в наиболее эффективной лицензионной структуре. Мы не можем принуждать их встраивать свои бизнес-процессы в устаревшую «кровать Прокруста» нормативного регулирования. Я выступаю за то, чтобы при условии защиты интересов инвесторов участники имели свободу выбора оптимального регуляторного маршрута для своей конкретной деятельности.

Развитие суперприложений: горизонтальная интеграция продуктов и услуг

В-третьих, другая важная цель моего председательства — позволить участникам рынка создавать инновации в формате «суперприложений». Многие спрашивают меня: «Что такое суперприложение?». Все очень просто: финансовые посредники должны иметь возможность предлагать разнообразные продукты и услуги через одну платформу с использованием одной лицензии. Брокер, имеющий лицензию на альтернативную торговую систему (ATS), должен иметь право одновременно осуществлять торговлю несекьюрити-криптоактивами, секьюрити-криптоактивами, предоставлять традиционные брокерские услуги, а также услуги стейкинга и кредитования без необходимости получения отдельных лицензий во всех пятидесяти штатах или сбора десятков федеральных разрешений.

Текущее федеральное законодательство о ценных бумагах прямо не запрещает зарегистрированным торговым площадкам добавлять в листинг несекьюрити активы. Я поручил сотрудникам Комиссии подготовить дополнительные руководства и roadmap для внедрения подобных «суперприложений». Возможно, в конечном итоге мы назовем это «Reg Super-App».

Согласно рекомендациям отчета PWG, SEC следует тесно взаимодействовать с другими надзорными органами для создания максимально простой и эффективной системы лицензирования зарегистрированных посредников, избегая ситуации двойного и множественного регулирования. Подобная практика широко распространена в банковском секторе, где финансовым институтам обычно не требуется дополнительная регистрация в качестве брокеров или клиринговых центров. Регуляторы должны обеспечивать защиту инвесторов, применяя минимально необходимый объем контроля, стимулирующий рост бизнеса. Мы не должны загонять компании за рубеж с помощью избыточного патерналистского регулирования и не должны допускать, чтобы регуляторная нагрузка непропорционально ложилась на малый и средний бизнес, отдавая преимущество крупным корпорациям с большими ресурсами.

Исходя из конкретных рекомендаций отчета PWG, я поручил Комиссии разработать фреймворк, позволяющий параллельной торговле несекьюрити-криптоактивов и секьюрити-криптоактивов на единой регуляторной платформе SEC. Дополнительно я поручил проанализировать возможности использования полномочий Комиссии для допуска определенных криптоактивов на неконтролируемые SEC площадки. Это не только расширит ассортимент активов на платформарегулируемых штатами, но и добавит маржинальные функции на платформы под юрисдикцией CFTC, несмотря на отсутствие дополнительных полномочий у Конгресса, что высвободит существенную ликвидность.

Раскрытие потенциала американских рынков: мощные и изящные программные системы в блокчейне

В-четвертых, я поручил сотрудникам Комиссии пересмотреть устаревшие нормативные акты, чтобы высвободить потенциал программных систем в блокчейне для американских рынков ценных бумаг. Программное обеспечение в распределенных сетях имеет множество форм — одни из них являются по-настоящему децентрализованными и не зависят от работы каких-либо посредников; другие поддерживаются конкретными операторами. Независимо от архитектуры, каждая из этих систем должна найти свое место в нашей финансовой экосистеме.

Любая регуляторная архитектура для крипторынка должна предусматривать четкий путь для разработчиков on-chain программного обеспечения, не использующего централизованных посредников. Программные системы децентрализованных финансов (DeFi), такие как автоматизированные маркетмейкеры (AMM), позволяют проводить автоматизированные финансовые операции без участия посредников. Федеральное законодательство о ценных бумагах исторически исходит из наличия регулируемых посредников на рынке, однако это не означает, что нам следует искусственно навязывать посредников ради соответствия устаревшей регуляторной парадигме. Если рынок способен функционировать без посредничества, мы обязаны уважать эту особенность.

Мы оставим пространство для развития обеих моделей — централизованной и децентрализованной — на территории США. Мы защитим разработчиков, которые исключительно публикуют программный код, четко разграничим зоны взаимодействия посредников и независимых активностей, а также утвердим ясные и исполнимые правила регулирования для структур, желающих оперировать on-chain системами. DeFi и иные блокчейн-системы станут неотъемлемой частью наших рынков ценных бумаг, а не будут уничтожены избыточным или непропорциональным регулированием.

Для воплощения этой концепции нам необходимо изменить существующие нормы. Например, для поддержки торговли ценными бумагами в блокчейне нам, возможно, придется обновить Правила Национальной системы рыночных данных (Reg NMS). По сути, еще двадцать лет назад я совместно с тогдашним комиссаром Синтией Глассман выступил с возражениями против принятия Reg NMS, и сегодня эти опасения выглядят как никогда актуально. За последние два десятилетия чрезмерные требования Reg NMS исказили рыночную активность и замедлили естественную эволюцию американского рынка ценных бумаг. Конгресс того времени envisioned, что развитием национальной системы будут управлять «конкурентные силы, а не избыточный надзор». Я буду прилагать усилия, чтобы вернуть законодательство к этим изначальным целям и стимулировать дальнейшие инновации и конкуренцию на рынках.

Стимулирование инноваций: коммерческая жизнеспособность как наша Полярная звезда

Наконец, инновации и предпринимательский дух являются двигателем американской экономики. Президент Трамп неоднократно называл Америку «страной строителей». Под моим руководством SEC будет поощрять этот дух, а не душить его бюрократическими препонами и правилами по шаблону. В настоящее время Комиссия активно рассматривает предложения отрасли по реформированию правил для пробуждения инновационной активности; параллельно мы обсуждаем внедрение механизма «инновационных исключений», который позволит как зарегистрированным, так и незарегистрированным структурам быстро выводить на рынок новые бизнес-модели и сервисы, даже если они не полностью соответствуют действующим стандартам.

По моему замыслу, механизм инновационных исключений позволит технологическим пионерам и авторам бизнес-идей немедленно выйти на рынок без необходимости соблюдения устаревших или тормозящих экономическую деятельность правил. Взамен они должны будут соблюдать ряд основанных на принципах требований для достижения ключевых политических целей федерального законодательства о ценных бумагах. Эти условия могут включать обязательство регулярно отчитываться перед SEC, внедрение функций белых списков или «сертифицированных пулов», а также допуск к обращению исключительно тех секьюрити-токенов, которые соответствуют стандартам функционального соответствия (например, ERC-3643). Я призываю участников рынка и сотрудников SEC при разработке концепций опираться главным образом на принцип «коммерческой жизнеспособности».

Заключение

Параллельно с продвижением перечисленных приоритетов я надеюсь на совместную работу с другими ведомствами правительства для превращения США в глобальную криптостолицу. Это не просто переход к новой модели регулирования, но и беспрецедентная возможность для нескольких поколений.

От бумажных соглашений под платаном до электронных книг на блокчейне ветер инноваций продолжает дуть изо всех сил. Наша задача — направить этот поток энергии на постоянное укрепление лидерства Америки. Ведь, дамы и господа, мы никогда не довольствовались ролью последователей. Мы не будем смотреть со стороны. Мы зададим тренд. Мы построим все сами. И мы гарантируем, что следующая глава финансовых инноваций будет написана именно в США.

Большое спасибо за ваше внимание сегодня. Следите за нашими предстоящими анонсами и проектами предложений — мы открыты для ваших ценных рекомендаций и замечаний, как всегда.