«CLEAR Act» не прошёл в Сенате: серьёзный удар по криптологисляции США

Редакция | Wu Shuo Blockchain, Grok

Ночью 16 сентября по пекинскому времени Сенат США провел поименное голосование за закрытие дебатов (cloture) по «движению о начале рассмотрения» законопроекта H.R. 3633 «Закон о ясности рынка цифровых активов». Согласно ежедневному пресс-релизу Сената, голосование началось примерно в 14:18 по восточному времени 15 сентября, результаты были объявлены в 15:00: 49 «за», 50 «против», сенатор от Демократической партии от штата Делавэр Крис Кунс (Chris Coons) не голосовал. Для закрытия дебатов требуется 60 голосов, поэтому движение провалилось.

Это не финальное утверждение или отклонение текста законопроекта. Провал означает лишь то, что Сенату не удалось завершить процедурные дебаты о том, «начинать ли рассмотрение». Общие дебаты палаты, поправки и финальное голосование временно невозможны. Законопроект остается в повестке дня Сената (Calendar №423), лидер большинства Джон Тьюн (John Thune) теоретически может повторно внести предложение о закрытии дебатов; республиканский сенатор от Северной Каролины Том Тиллис (Thom Tillis) после голоса «против» сразу внес предложение о пересмотре голосования, оставив возможность для возобновления процедуры в будущем.

Характер голосования очевиден. Из 53 мест у Республиканской партии 49 человек проголосовали «за»; четыре республиканца проголосовали «против»: Сьюзан Коллинз (Мэн), Джош Холли (Миссури), Джерри Моран (Канзас) и Тиллис. Из них Коллинз, Холли и Моран являются действительными противниками законопроекта; Тиллис сначала проголосовал «за», а затем сменил голос на «против», чтобы оказаться «на стороне победителей» и иметь право инициировать пересмотр. Из 45 демократов 44 проголосовали «против»; оба беспартийных — Ангус Кин и Берни Сандерс — также голосовали «против». Среди голосовавших «за» не было ни одного демократа или беспартийного. Даже если бы все 53 республиканца проголосовали единогласно «за», до необходимых 60 голосов не хватало бы 7. Фактический дефицит составил 11 голосов.

17 июля 2025 года Палата представителей приняла законопроект голосами 294 против 134, 78 демократов проголосовали через партейную границу. 14 мая 2026 года Комитет Сената по банковским делам одобрил его голосами 15 против 9, из демократов только Рубен Гальего и Энджела Альсобрукс проголосовали «за». В Комитете Сената по сельскому хозяйству существует дополнительный сопутствующий текст. 8 августа Тьюн внес предложение о продвижении законопроекта, первое процедурное голосование было перенесено на воссоединение палаты в сентябре. 14 сентября Синтия Люмис, Джон Буцман и Тим Скотт опубликовали так называемый «последний, лучший и окончательный» текст, заявив о включении 126 существенных правок, предложенных демократами. За несколько часов до голосования республиканцы отклонили встречный проект демократов, переговоры прекратились.

Стоит отметить: специальный закон о стейблкоинах «Закон GENIUS» был подписан Трампом и вступил в силу 18 июля 2025 года; провал текущего законопроекта не отменяет действующее регулирование стейблкоинов.

Основные положения законопроекта

Центральная проблема, которую должен решить «Закон о ясности», формулируется одной фразой: кому подчиняется токен — Комиссии по ценным бумагам и биржам (SEC) или Комиссии по торговле товарными фьючерсами и ценными бумагами (CFTC)? На протяжении десятилетия этот вопрос продвигался через судебные разбирательства и ведомственные позиции, но законодательная база так и не была создана. Данный законопроект является наследником версии FIT21 Палаты представителей 2024 года и занимает около 600 страниц. Его основные положения включают:

Трехчастное разделение активов. Токены с достаточной степенью децентрализации, ценность которых преимущественно определяется сетевым использованием (типичные примеры «цифровых товаров», таких как биткоин и эфир), передаются под юрисдикцию CFTC, которая будет контролировать спотовый рынок и регистрировать биржи цифровых товаров, брокеров и дилеров. «Активы инвестиционных контрактов», связанные с финансированием, централизованными командами или инвестиционными контрактами, остаются в ведении SEC. Уже лицензированные платежные стейблкойны регулируются отдельно по траектории «Закона GENIUS»; данный законопроект в основном решает вопросы рыночной структуры, смежной со стейблкоинами, а не переписывает правила их эмиссии. Стандартная формулировка теста зрелого блокчейна гласит: актив может рассматриваться как цифровой товар только при условии, что одно лицо не контролирует более 20% предложения или управления. SEC и CFTC обязаны совместно разрабатывать правила по смешанным сделкам, маржинальному обеспечению портфелей и урегулированию конфликтов интересов.

Посредники и структура рынка. Биржи цифровых товаров, брокеры и дилеры подлежат регистрации. Требования к квалифицированным депозитариям, изоляции средств клиентов, принципу наилучшего исполнения, а также ограничения на конфликты интересов, связанные с аффилированными лицами и вертикальной интеграцией, включены в положение Комитета по сельскому хозяйству. Законы штатов о защите потребителей сохраняют свою силу в явной форме. Полномочия SEC по борьбе с мошенничеством и манипуляциями не ослабляются. CFTC получает дополнительное бюджетное полномочие (в открытых текстах предусмотрены ресурсные ассигнования на реализацию в объеме около 150 млн долларов).

Противодействие отмыванию денег и правоприменение. Посредники цифровых товаров включены в категорию финансовых учреждений согласно «Закону о банковской тайне» и обязаны подавать отчеты о подозрительных транзакциях и обеспечивать соблюдение санкционных требований. Министерство финансов расширяет свои полномочия по регулированию трансграничных цифровых транзакций, сопряженных со значительным риском отмывания денег. Биржи и эмитенты стейблкоинов могут устанавливать временные блокировки для подозрительных операций и получать безопасную гавань от гражданской ответственности при соблюдении определенных условий. Совершение определенных тяжких преступлений, связанных с финансовыми киберпреступлениями, отмыванием денег или финансированием терроризма, может привести к потере права на получение лицензии на определенный срок.

DeFi и разработчики. Протоколы, не соответствующие стандартам децентрализации, подпадают под правила регулирования ценных бумаг и ПОД/ФТ; фронтенд-платформы обязаны соблюдать санкционное соответствие. Соответствующая статья «Закона о законодательной определенности в сфере блокчейн» была сужена: разработчики, как правило, напрямую не признаются операторами денежного обращения исключительно из-за предоставления программного обеспечения, при этом предусмотрена гражданская безопасная гавань; расширенная защита по уголовным делам в итоговой версии была сужена.

Стейблкойны и банки. Запрещается начисление пассивного процента исключительно за хранение остатков на счетах платежных стейблкоинов во избежание прямого оттока банковских депозитов; допускаются вознаграждения, связанные с фактами оплаты, использования, стейкинга и управления. В финальный вариант включен «предохранитель»: министр финансов вправе письменно ограничить такие вознаграждения при фиксации массового оттока депозитов общинных банков в стейблкойны, что призвано ответить на опасения местных банков и депутатов аграрных штатов относительно сжатия кредитования.

Этические положения стали самым значительным дополнением финальной версии. Они охватывают президента, вице-президента, членов Конгресса, федеральных судей и их супругов: им запрещается выпуск или спонсорская поддержка цифровых активов в период пребывания в должности, значительные криптографические экономические интересы должны быть проданы или переведены в надлежащий слепой траст. Генеральные прокуроры штатов получают определенные правоприменительные полномочия и вправе подавать иски против торговых площадок, незаконно разместивших соответствующие активы, а также против Министерства юстиции бездействие. Гражданские штрафы, согласно открытым сообщениям, рассчитываются как максимум или минимум между определенной долей стоимости сделки или фиксированным пределом, причем формулировки варьируются в разных версиях. Демократы критикуют: положения не имеют обратной силы по отношению к совершенным сделкам, не распространяются на несовершеннолетних детей, не запрещают рекламное продвижение, правоприменение по-прежнему сильно зависит от федерального Министерства юстиции, а вся система этических норм имеет «закатный» срок действия, истекающий с окончанием срока полномочий.

Причины отказа

Аналитики указывают, что непосредственной причиной провала стало отсутствие межпартийной коалиции. Республиканцам требовалось не менее 7 голосов демократов или беспартийных, которые они не получили; внутри своей фракции они также потеряли 3 голоса действительного несогласия.

Главной точ раскола стали этические нормы. Представители демократов отмечают, что сообщалось о доходах семьи Трампа, связанных с криптовалютой, в размере около 1,4 млрд долларов в 2025 году, однако финальная версия сохраняет структуру «без обязательного полного выхода, концентрация правоприменительных полномочий в Министерстве юстиции данного состава, запрет на прямое привлечение к ответственности президента генпрокурорами штатов». Марк Уорнер позже заявил, что разногласия по вопросам правоприменения и национальной безопасности практически решены, но конфликт интересов «получения выгоды чиновниками от этой отрасли» не устранен, поэтому он голосует «против». Заявление Гальего еще категоричнее: нельзя поддерживать любой текст, «оставляющий президенту возможность продолжать извлекать прибыль из криптоиндустрии». Элизабет Уоррен заявила, что законопроект создает риски для семей, экономики и нацбезопасности, отметив, что этические нормы не предотвратят следующий доход в миллиард долларов. Ночью перед голосованием демократы внесли встречный проект, который республиканцы отклонили; после этого уступок не последовали. Все участники многомесячных переговоров — Керстин Гиллибранд, Марк Уорнер, Корин Букер, Рафаэль Варнок, Рубен Гальего, Энджела Альсобрукс и Катрин Кортец Маasto проголосовали единогласно «против».

Второй линией разлома стали банковский сектор и стейблкойны. Общинные банки выступают против того, чтобы вознаграждения по стейблкоинам оттягивали депозиты и ослабляли кредитование фермеров и малого бизнеса. Механизм «предохранителя» Ассоциация банков посчитала слишком запоздалым, а порог срабатывания — чрезмерно высоким. Депутаты от аграрных штатов, таких как Канзас (где представлен Моран), особенно чувствительны к этому вопросу. Холли традиционно выступает осторожно в отношении концентрации влияния больших технологий и криптоплатформ. Коллинз известна осторожным подходом к голосованию, в этот раз она присоединилась к демкратам.

Партийные издержки возрастают перед выборами в Конгресс. Ближе к ноябрьским промежуточным выборам Конгресс в этом месяце скоро прекратит работу. Демократы не хотят оформлять «структуру рынка» в виде закона, который можно истолковать как подарок индустрии, пока коммерческие интересы Трампа в крипто-сфере не будут полностью отделены. Республиканцы утвердили «текст воскресенья» как окончательный, закрыв путь для внесения поправок. Перед голосованием Люмис сказала журналистам: если закрытие дебатов провалится, «я думаю, все закончилось». Обе стороны воспринимают это процедурное голосование как политическую точку, а не как шаг «открыть дверь, а потом менять слова».

Необходимо исключить технические неверные трактовки. Провал не означает «Сенат отверг криптовалюты» или «в США запрещена криптография». Действующие полномочия SEC и CFTC по правоприменению и разработке правил сохраняются; детализация реализации «Закона GENIUS» продолжается. Провал означает лишь то, что окно возможностей для нынешнего Конгресса окончательно разделить функции SEC/CFTC с помощью статуторного права было закрыто порогом в 60 голосов.

Реакции в X

Республиканский сенатор от Вайоминга и главный инициатор законопроекта Синтия Люмис после голосования опубликовала пост, возложив всю ответственность на демократов, заявив, что они «никогда серьезно не относились к защите потребителей и лидерству США», и «добавляют условия на бегу». Она также написала: «Сегодня они проголосовали против настоящих ограничений для лиц, занимающих политические должности, на личные криптоинвестиции… Отдают лидерство США Китаю и всем иностранным конкурентам». «Демократическая партия, некогда гордившаяся собой, теперь выступает против потребителей, поддерживает незаконное финансирование и антиэтичность... Сейчас Демократы настроены против Америки. Жестоко!» До голосования её риторика звучала как «сейчас или никогда», и она ссылалась на свои слова журналистам: нам предоставили свыше 120 требований, «хватит».

Генеральный директор Coinbase Брайан Армстронг после голосования написал: то, что законопроект сегодня не смог получить дальнейшее продвижение, «вызывает разочарование»; диалог между партиями, возможно, еще продолжится, но «мы больше не можем ждать Конгресс». Он считает, что у SEC и CFTC уже есть существующие полномочия для четкого формирования правил: «Что бы ни решил Конгресс, ясность придет». «Закон GENIUS» оказывается даже более либеральным к вознаграждениям по стейблкоинам: «Некоторые уступки, на которые мы пошли в рамках «Закона о ясности», было трудно проглотить, возможно, так лучше». «Изобретение криптографии не вернется вспять». До голосования он упростил выбор: голос «за» означает одновременное внедрение инноваций, защиты потребителей, этики должностных лиц и инструментов правоприменения; голос «против» означает отдачу финансового будущего другим странам, и «история и крипто-электорат этого не забудут».

Комментатор Скотт Мерк расценил результат как одобрение лоббирования традиционных крупных банков и напомнил, что «Закон GENIUS» всё ещё действует как закон, а биржи по-прежнему могут выпускать продукты, генерирующие доход, в рамках его положений. Аналитик Ноэль Арчсон вынес более холодный вердикт: до промежуточных выборов не стоит ожидать законодательства о структуре рынка. Журналист Элеонор Терретт перечислила всех вышеупомянутых переговорщиков-демократов, голосовавших против, и процитировала сообщение руководителя отрасли: «Оно мертво». В публичном заявлении сенатора-демократа от Аризоны Гальего провал объясняется тем, что «республиканцы отказались говорить „нет“ президенту». Перед голосованием Уоррен в X свела повестку дня к тому, что республиканцы навязывают законопроект, «позволяющий Трампу продолжать кормиться за счет криптоиндустрии».

Прогнозы на будущее

Краткое окно почти закрыто. До ноябрьских промежуточных выборов осталось лишь около семи недель эффективного законодательного времени, а Сенату предстоит рассмотреть финансирование, назначения и другие приоритетные повестки. Сбор дополнительных 10 голосов для изменения исходного решения или возобновление обсуждения текста, объявленного республиканцами закрытым, несет политические издержки, превышающие законодательные выгоды. Заявления Люмис о том, что «все закончилось», отраслевые частные сообщения о том, что «оно мертво», и крайне низкие вероятности на прогнозных рынках сходятся к единому выводу: базовый сценарий принятия закона в течение 2026 года — провал. Предложение Тиллиса о пересмотре голосования и право Тьюна формировать повестку сохраняют процедурную возможность, но без новой коалиции они останутся пустой тратой времени.

Регуляторный вакуум не образуется. Однако советники Белого дома по криpto уже заявили: даже если законопроект не примут, SEC и CFTC продолжат формирование правил в рамках своих текущих полномочий. Рынку следует переключиться на правила ведомств, прецеденты правоприменения и детализацию «Закона GENIUS» (федеральные банковские регуляторы обязаны завершить разработку правил в установленные законом сроки, полное вступление в силу всего закона о стейблкоинах не позднее 18 января 2027 года или иного установленного законом срока). Для бирж и эмитентов это означает переход от надежды «ждать один большой закон, чтобы наконец прояснить ситуацию» к реальной практике «продолжать жить в условиях двух разных ведомственных толкований».

2027 год станет настоящим переломным моментом. Если республиканцы сохранят контроль над обеими палатами Конгресса, они могут попробовать снова с использованием сниженного порога или обычного законодательства помимо бюджетной синхронизации, при этом этические положения останутся главным требованием демократов. Если же Сенат перейдет под контроль демократов, законодательство о структуре рынка с большей вероятностью будет переписано: усилят защиту потребителей, урегулирование интересов должностных лиц и требования ПОД/ФТ, что снизит дружелюбие регуляторной среды к отрасли. Победит ли кто-либо другой, эта законодательная линия FIT21 — «Закон о ясности», идущая с 2024 по 2026 год, уже сломана; следующий раунд почти наверняка пройдет под новым номером, с другой командой переговорщиков.